En el mes de marzo del año en curso nos enteramos por los medios de comunicación que el Museo de las Culturas del Norte, en Nuevo Casas Grandes, Chihuahua, había cerrado sus puertas por problemas derivados de la falta de mantenimiento. Las notas mencionan que los trabajos de impermeabilización habían sido insuficientes y que la taquilla estaba abierta sólo para la venta de boletos para la zona arqueológica de Paquimé.
Este museo forma parte de los recintos a cargo del Instituto Nacional de Antropología e Historia (INAH) y como tal está sujeto a un modelo de administración gubernamental claramente definido, por medio del cual el recinto no tiene acceso a los recursos que genera, los incorrectamente llamados autogenerados.[1]
De igual forma los medios nos vienen informando de diversidad de piezas prehispánicas que, sustraídas ilegalmente del país, se subastan en los mercados europeos. Este problema no es nuevo, tal vez es tan antiguo como la existencia de la arqueología en su calidad de ciencia, pero está adquiriendo una nueva dinámica que es necesario enfrentar y es visible que el paquete le ha quedado grande al INAH ya que se encuentra atrapado en un esquema operativo que no ha evolucionado al mismo ritmo del fenómeno, por llamarlo de alguna manera.
En mi entrega del 18 de mayo pasado propuse que el cuidado del patrimonio arqueológico y los museos del país deberían de estar a cargo de asociaciones autónomas sean civiles o empresariales, con acceso a los recursos que producen para que su ingresos se canalicen al mantenimiento y mejoramiento de la zona y sus instalaciones, así como a programas que contribuyan a elevar el nivel de vida de las comunidades cercanas a las zonas, es decir, los propietarios originales.
La aplicación de este esquema no es tan sencilla, porque implicaría cambios importantes en las atribuciones de la institución responsable de la administración y preservación del patrimonio histórico prehispánico, la definición de nuevos instrumentos que podrían utilizarse para otorgar concesiones a los usuarios particulares que se harían responsables de ese patrimonio y la renuncia, por parte de la Federación, a gran parte de los derechos (elemento de los ingresos no tributarios) que se generan por la explotación de las zonas y los museos. Vamos a ver de qué se trata.
El marco legal
La legislación que regula la propiedad, el cuidado y el manejo de las zonas arqueológicas se caracteriza por ser centralista, con un marcado espíritu nacionalista y no ha sido objeto de modificaciones importantes desde que se publicó la primera ley sobre la materia en 1939.
Nos referimos a la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Antropología e Historia, en adelante Ley del INAH, misma que lo define como un organismo con personalidad jurídica y cuyos objetivos se orientan a “(…) la investigación científica sobre Antropología e Historia relacionada principalmente con la población del país y con la conservación y restauración del patrimonio cultural arqueológico e histórico, así como el paleontológico; la protección, conservación, restauración y recuperación de ese patrimonio y la promoción y difusión de las materias y actividades que son de la competencia del Instituto”[2].
El otro instrumento legal que regula el patrimonio es la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos, que data del año 1972, además de su Reglamento publicado en 1975. En ella se señala que los monumentos arqueológicos muebles e inmuebles son propiedad de la nación, inalienables e imprescriptibles (artículo 27), y ello se refiere a los bienes muebles e inmuebles, producto de culturas anteriores al establecimiento de la hispánica en el territorio nacional, así como los restos humanos, de la flora y de la fauna, relacionados con esas culturas (artículo 28).
En ambas leyes se establecen mecanismos de coordinación entre los tres niveles de gobierno para apoyar al INAH en sus labores de gestión del patrimonio histórico pero, con excepción de dichos mecanismos, el instituto tiene todo el control sobre las labores de exploración, investigación, conservación, restauración y conservación del mismo.
El instrumento más reciente es la Ley Reglamentaria del INAH, que apenas fue dada a conocer en el Diario Oficial de la Federación el 24 de mayo del año en curso. En este documento se formaliza la estructura orgánica del mismo y las atribuciones de las áreas de mayor nivel, desde la Dirección General hasta las coordinaciones nacionales.
Volvamos al INAH
Sobre la base de lo arriba señalado, nos queda claro que el instituto es una unidad desconcentrada, es decir que tiene personalidad jurídica propia. Además, de acuerdo con la ley que lo creó, cuenta con patrimonio obtenido por las donaciones de diversos agentes económicos y su capacidad para generar recursos propios es limitada. Asimismo, tiene atribuciones específicas para resolver sobre la materia y dentro del ámbito territorial que se determine en cada caso, de conformidad con las disposiciones legales aplicables, pero jerárquicamente subordinadas a la Secretaría de Cultura.
Al tratarse de una unidad desconcentrada, la institución forma parte de la estructura del sector central del Gobierno Federal y, por lo tanto, su operación depende de los recursos que le asignen en el Presupuesto de Egresos de la Federación de cada año. Es por ello que todos los trámites que involucren erogaciones, como la adquisición de materiales, la contratación de personal y la definición de sus actividades de investigación y salvamento, que son muy diversas, están sujetas a un esquema aún más centralizado para la toma de decisiones, la autorización del presupuesto a cargo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).
Es importante insistir que los ingresos que recauda por el acceso a zonas arqueológicas y museos se depositan en su totalidad, en un lapso de tres o cuatro días hábiles posteriores a su recepción, en la Tesorería de le Federación. La entidad, por ser desconcentrada, sólo puede captar recursos por las ventas de los trabajos de investigación.
Debemos tomar en cuenta que el personal asignado a la administración y vigilancia de las zonas arqueológicas está contemplado dentro del presupuesto federal, por lo que las necesidades adicionales de empleados como resultado, por ejemplo, del descubrimiento o ampliación de una zona arqueológica requiere de más contrataciones que pueden estar limitadas por restricciones al presupuesto o, de manera más directa, por políticas de apertura de nuevas plazas federales.
La situación sería completamente diferente si el INAH se transformara en una entidad descentralizada, con lo cual pasaría a formar parte del sector paraestatal. En términos legales tendría personalidad jurídica con capacidad para generar recursos propios, mismos que corresponden a lo que capta en las taquillas. A la par de ello, sus decisiones relacionadas con la administración, adquisiciones y destino de los recursos estarían sujetas a su capacidad de financiamiento y sus políticas internas, y dejarían de estar supeditadas a las instrucciones y los montos que le asigne la Secretaría de Cultura.
De esta manera, la administración del patrimonio histórico de la nación estaría a cargo de una entidad que gozaría de mayor autonomía, en los mismos términos bajo los cuales se manejan otro tipo de recursos prioritarios como la energía eléctrica, el petróleo y sus derivados, las autopistas no concesionadas, el correo y el telégrafo, entre otros.
El proceso de reforma que propongo va más allá de descentralizar al instituto, es necesario que, bajo ciertas restricciones, la nueva entidad cuente con las atribuciones para otorgar permisos de resguardo y manejo de zonas arqueológicas a sociedades privadas locales, cuyas utilidades, una vez deducidas las cuotas al INAH, serán destinadas al mejoramiento de las condiciones de vida de la población local a través del impulso de actividades económicas asociadas a la misma zona arqueológica, tales como guías de turistas, especialistas en mantenimiento, profesionistas en arqueología e historia, prestadores de servicios turísticos diversos y vigilancia, entre los más importantes.
Se trata de involucrar a la población en la protección y desarrollo de sus recursos culturales, fortalecer su identidad con su pasado y tradiciones e imprimir una nueva dinámica a las relaciones entre la sociedad y su patrimonio histórico. Los monumentos arqueológicos y los museos seguirán siendo propiedad de la nación, la ley no permite otra cosa, pero su administración, vigilancia y explotación comercial estaría a cargo de las personas que viven en sus alrededores y que saben que ese recurso es su herencia y su responsabilidad.
Bajo este esquema descentralizado, los asuntos relacionados con la contratación de personal, los proyectos de mantenimiento y mejoramiento de los servicios estarían en función de las necesidades de las zonas arqueológica, en vez de la disponibilidad de plazas federales y del presupuesto que asigne la SHCP a través de la Secretaría de Cultura. Con ello se abren las posibilidades para generar más fuentes de trabajo, tanto en beneficio de la población cercana a las zonas, como para los profesionales de las diversas disciplinas asociadas a la historia y la arqueología.
En suma, más recursos, más empleos, mayor contacto con la población cercana y enriquecimiento de la cultura local ante una mayor identificación con la herencia de sus antepasados, serían los principales logros de este esquema de manejo.
Por otra parte, existen diversas zonas que no cuentan con el aforo suficiente para operar bajo un esquema autónomo, ya que apenas reciben alrededor de 2 mil visitantes al año, o menos, y no todos cubren su costo de entrada por gozar de algún descuento [3]. En estos casos se daría continuidad al modelo de operación vigente, pero a pesar de ello implicaría una menor carga administrativa para el Instituto a comparación de la actual.
Es más que obvio que un proceso como éste requiere de un nuevo trato entre los tres órdenes de gobierno y las sociedades que se formen, que nuevos protocolos de investigación y salvamento arqueológicos que tomen en cuenta que la custodia de ciertas zonas está concesionada por lo que no es responsabilidad directa del INAH. No obstante, esta delegación de responsabilidades no es obstáculo para que la institución mantenga sus atribuciones en lo relacionado con la autorización de permisos de investigación arqueológica y de mantenimiento y restauración de las edificaciones, así como para la renovación de las concesiones a las nuevas entidades mercantiles.
También es un secreto a voces que la riqueza arqueológica de nuestro país es mucho más grande de lo que tenemos a la vista en la actualidad, y su descubrimiento, salvamento y cuidado requiere de una cantidad importante de recursos financieros y humanos que sobrepasan la capacidad del instituto bajo las condiciones en que opera actualmente. Una administración descentralizada daría más libertad de acción y permitiría ampliar la cobertura de los trabajos que hasta la fecha ha desempeñado este organismo público, tanto en épocas de auge como de crisis. No se trata de desestimar las labores del INAH, se busca reducir la carga administrativa para fortalecer sus funciones de investigación.
Algunas estadísticas
En la página web del Gobierno Federal, el INAH reporta que los centros históricos abiertos al público ascienden a 193 zonas arqueológicas y 162 museos (161 si excluimos el de Nuevo Casas Grandes). El número de visitantes a las zonas arqueológicas en 2019 ascendió a poco más de 16 millones de personas y a los museos 11.5 millones, es decir, un total de 27.5 millones de personas. De dicha cantidad 77.3% fueron de origen nacional y la diferencia de 22.7% a extranjeros.
Las zonas arqueológicas más concurridas fueron Teotihuacán, Chichen Itzá y Tulúm, que absorbieron 38.9% del total de visitantes, mientras que, en lo que se refiere a museos, el Nacional de Antropología, Nacional de Historia y el del Templo Mayor concentraron 60% de los paseantes.
Si esas cifras se alcanzaran en el presente año, podríamos esperar 6.2 millones de visitantes extranjeros que, al cubrir la cuota actual de 70 pesos, implicaría una derrama de 434 millones de pesos, misma que se canalizarían de manera directa a las arcas federales. En cuanto a los visitantes nacionales, no me atrevo a hacer un cálculo, dada la variedad de opciones para ingresar a las zonas arqueológicas y museos sin pago de por medio.
Las condiciones han cambiado desde que Porfirio Díaz visitó con sus colaboradores y familiares la zona arqueológica de Teotihuacán y comió en La Gruta, en 1906. La población se ha multiplicado, al igual que los conocimientos; el desarrollo de las vías de comunicación ha facilitado el acceso a diversidad de centros de interés; el saqueo pasó de ser un atesoramiento personal a un gran negocio a escala internacional, mientras que la globalización está cambiando las relaciones entre los habitantes del país y entre éstos con los de otras naciones, por lo que es necesario reforzar nuestros conocimientos de historia y los medios de acceso a la cultura para vigorizar nuestra identidad. Ello requiere de un instituto de historia más fuerte, más ágil y con mayor capacidad de respuesta a las dinámicas sociales contemporáneas.
[1] Vale la pena incluir el siguiente ejemplo: “El titular de la zona arqueológica de Teotihuacán no podrá por ningún motivo hacer uso de los ingresos por venta de boletos de acceso, salvo que cuente con la autorización correspondiente”. Manual de Normas y Procedimientos de la Zona Arqueológica de Teotihuacán, página 64 de 542.
[2] Artículo 2º.
[3] Niños menores de 13 años, adultos mayores de 60 años, jubilados, pensionados, personas con discapacidad, profesores y estudiantes nacionales con credencial vigente.
