Noticia al lector: Durante esta semana, Paso libre ha ofrecido a sus lectores el acucioso análisis del doctor Nivón sobre el Programa Sectorial de Cultura 2020-2024, tanto en su concepción interna como comparándolo con las versiones elaboradas desde 1990. Su intención es posibilitar un debate serio sobre el documento y colaborar con los hacedores de políticas públicas en el campo de la cultura para mejorar su práctica. A partir de este sábado 29 de agosto, podrán descargar en PDF el ensayo completo.
6. Objetivos y estrategias prioritarios del Programa Sectorial de Cultura AMLO 2020-2024.
No parece clara la relación entre los 13 puntos tratados en el “Análisis de la situación” y la formulación de los seis objetivos estratégicos en que concluye el mencionado análisis. No es que no tengan que ver, pero su relación no es evidente. Por ejemplo, el apartado “De la cultura del poder al poder de la cultura” no inspira ningún objetivo prioritario o bien, podría inspirar todos en tanto que todo está relacionado. En los hechos se ha colocado en el análisis para justificar la conversión de la antigua residencia presidencial en un centro cultural. Así sucede en general con todos los apartados del análisis que obviamente se relacionan con los objetivos prioritarios, pero no se comprende cómo.
¿Es el programa sectorial 2020-2024 una ruptura con la planeación de los treinta años anteriores? En una visión de conjunto puede observarse la continuidad y los cambios o problemas emergentes que los diversos planes de cultura han tenido desde 1990 hasta la fecha (ver tabla 5). La ruptura más notable con respecto el pasado inmediato se da en dos terrenos. El primero es que la importancia que los cinco primeros programas asignan al patrimonio se diluye en programa vigente. En los cuatro primeros programas aparece siempre en primer térmico en la lista de objetivos. El programa de EPN 2014-2018 sí lo considera entre los objetivos, aunque no lo coloca en primer término sin explicar la razón de esto.
La otra diferencia notable es clara consecuencia de los discursos y documentos de la campaña de MORENA y del PND 2019-2024 y da lugar a que el tema de la desigualdad social y cultural se presenta como un primer objetivo prioritario.
Ahora bien, los otros cinco objetivos prioritarios del programa pueden ser identificados en líneas generales con los de los otros programas, aunque, desde luego, hay énfasis diferentes.
Una conclusión es que la materia de las políticas públicas de cultura constituye ya un cuerpo claro de intervención pública al que se pueden añadir o extraer algunos temas -en los últimos años las artesanías o el fomento a la lectura han sido objeto de esto- pero no hay duda de cuáles son las obligaciones de los hacedores de las políticas públicas en el campo. Por otra parte, los énfasis sí pueden ser diferentes: mayor o menor participación; mayor o menor coordinación con los estados y los municipios; mayor o menor interés en la descentralización, pero, aun así, difícilmente habrá políticas públicas radicalmente diferentes a las que se han desarrollado los últimos treinta años.
Los objetivos y estrategias prioritarios del Programa AMLO 2020-2024 que presento en la tabla 6, “aterrizan” las definiciones generales y permiten imaginar las prácticas que se van a poner en juego. Sin embargo, a pesar de la intensión de dar mayor precisión a dichos objetivos y estrategias a lo largo del documento se no enuncian los entes institucionales que se harán cargo de los mismos.
En cuanto a los indicadores y parámetros de evaluación, el programa anterior, EPN 2014-2018, fue el primero que propuso mecanismos de medición de los objetivos del programa, aunque no parece que al final del ejercicio haya habido algún trabajo de evaluación. El actual documento sigue con la tónica de proponer parámetros de medición de las metas expuestas en el programa, lo que supone que al final del ejercicio servirán para conocer avances o estancamientos. En este punto hay una cierta sofisticación matemática de difícil comprensión, sin embargo, si nos quedamos con la descripción inicial de estos indicadores, se pueden entender las metas que quiere alcanzar el programa al final del sexenio.
El programa propone 18 parámetros, tres por cada objetivo (Tabla 7), formulados a partir de un recorte poco claro de los objetivos y estrategias enunciadas, es decir, no se entiende por qué se enuncian tres metas y parámetros por cada objetivo. Esto se ve más claramente en los objetivos y metas relacionados con el objetivo 4 de “Proteger y conservar la diversidad, la memoria y los patrimonios culturales de México” que se propone metas reducidas al ámbito comunitario y al catálogo de bienes culturales cuando se está hablando de estrategias de alcance nacional.
Con todo, los parámetros del Programa Sectorial de Cultura tienen la ventaja de que hacen visible un instrumento de evaluación claro para todos los agentes culturales que no debe ser despreciado. Por ejemplo, cuando se define el objetivo 1 como “Reducir la desigualdad en el ejercicio de los derechos culturales de personas y comunidades” es acertado ofrecer algún instrumento para considerar que se está trabajando a su favor y los tres parámetros que se proponen son: reducir la distancia de los desplazamientos de los ciudadanos para participar de los bienes y servicios culturales, diseñar actividades culturales comunitarias en las comunidades más pobres y las más afectadas por la violencia y aumentar del número de bibliotecas. Estos son metas alcanzables y medibles y los parámetros son entendibles y fáciles de considerar por casi cualquier interesado en las políticas públicas de cultura.
En general, el tema de la evaluación ha sido el talón de Aquiles de la planeación de las políticas públicas y más en el caso de la cultura. El refinamiento discursivo de algunos objetivos los ha hecho a veces refractarios a la evaluación cuando no se establecen parámetros claros de evaluación. Por otra parte, a veces la complejidad de éstos impide que no especialistas puedan tomarlos para realizar un ejercicio propio.
En principio caben tres momentos o campos de evaluación.
El primero se puede realizar desde ahora y se basa en si el programa expone los instrumentos para alcanzar las metas deseadas. Pongo el caso de la estrategia prioritaria 1.2. para ejemplificar este punto. La estrategia se propone “Mejorar las condiciones de la infraestructura cultural pública y los espacios culturales, dotándolos de vida para promover los derechos de las audiencias, atendiendo las particularidades y necesidades regionales”. Para ello va a desarrollar las siguientes cuatro acciones puntuales:
1.2.1 Fortalecer el papel de la infraestructura cultural pública y espacios culturales como puntos estratégicos para los procesos culturales.
1.2.2 Fomentar acciones que incentiven la vida cultural en la infraestructura pública y espacios culturales.
1.2.3 Mejorar las condiciones de la infraestructura cultural pública a través de apoyos, proyectos y programas de mantenimiento, equipamiento y rehabilitación.
1.2.4 Impulsar la construcción colectiva del espacio público, promoviendo la participación a partir de procesos culturales y de la planificación participativa.
Se puede evaluar desde ahora la posibilidad de alcanzar estos objetivos si en el esquema organizativo de la secretaría se propone un programa de infraestructura que logre los objetivos propuestos. Pero ya vimos que el programa AMLO 2020-2024 no toma en cuenta el entramado institucional existente ni muchos propone algo nuevo. Por ello ¿quién va a hacerse cargo de mejorar las condiciones de la infraestructura cultural pública y los espacios culturales? Difícilmente es prescindible el requisito de un ente responsable para la realización de una estrategia y la ausencia de un instrumento de este tipo puede hacer que se consideren estas metas como inviable.
Otro momento de la evaluación ocurre en el ejercicio mismo del programa. Los responsables de los proyectos que conforman el programa ¿están conscientes de la conexión de su trabajo con los objetivos y las estrategias prioritarios? Por lo común el trabajo cotidiano es tan intenso que los ejecutores de las políticas pierden la perspectiva de sus acciones como parte de un programa. Por ello se requieren de mecanismos que favorezcan la constante reflexión de los responsables o bien la constitución de equipos específicos que supervisen el desarrollo de las políticas en forma permanente.
El tercer requisito consiste en la existencia y claridad de los indicadores y parámetros de evaluación, lo que implica la conexión de un sistema de información adecuado con la revisión constante de los supuestos necesarios para que se cumplan los objetivos. Un plan es una guía de trabajo que no se va a modificar en su formulación general pero sí en su ejecución por etapas. Esos ajustes deben ser públicos y servir efectivamente para que los hacedores de políticas públicas encuentren en el programa un efectivo instrumento de trabajo.
7. Conclusiones
Finalmente fue publicado en el Diario Oficial de la Federación (3 de junio) el Programa Sectorial de Cultura 2020-2014. El retraso no era significativo en sí mismo -en otras ocasiones ha sido muy semejante la tardanza en la publicación del programa- pero en esta ocasión se produjo mayor inquietud por la mala disposición de este gobierno hacia la planeación de las políticas públicas. El precedente del Plan Nacional de Desarrollo hecho con retazos de los discursos del presidente López Obrador también hacía suponer que de publicarse el Programa lo sería de manera desganada y llena de los lugares comunes con que nos ha inundado el actual gobierno. No ha sido el caso con el programa de cultura. Es cierto que las líneas generales siguen con fidelidad lo que se ha dicho desde la campaña electoral, pero hay algunas novedades interesantes que hay que examinar con más cuidado más adelante.
La planeación no tiene sentido sin la presentación de un diagnóstico del sector cultural y el documento intenta hacer uno, aunque sea una mezcla de datos duros con estimaciones generales sobre las bases políticas y jurídicas de la acción del estado en el campo de la cultura, por ejemplo, la plataforma de los derechos culturales, las condiciones de inseguridad y la exigencia de una cultura de paz, o los temas en otras ocasiones enunciados de la “redistribución de la riqueza cultural” o “el poder de la cultura”. En general el diagnóstico es pobre y autocontenido en el sentido de que en ocasiones los enunciados son en sí mismos el contenido del diagnóstico.
No hay originalidad en la forma de articular los seis objetivos básicos de la planeación que se refieren en el documento. Éstos son: 1) la reducción de la desigualdad en el campo de la cultura; 2) la consolidación de la tarea educativa del sector cultura; 3) el garantizar el acceso a los bienes y servicios culturales; 4) la protección y la conservación de la diversidad; 5) el fortalecimiento de la participación de la cultura en la economía nacional y 6) el enriquecimiento des expresiones creativas y culturales. Como se podrá observar, ninguno de estos temas es en sí mismo original, lo que ratifica que los 30 años anteriores de acción cultural del estado han logrado la precipitación clara de los intereses culturales de la sociedad.
Hay dos novedades en este Programa. La primera es la forma de articulación de la lógica del documento a partir de los criterios de desigualdad e inequidad en el acceso a la cultura. La otra, que me parece más relevante desde el punto de vista de la planeación, es la presentación de metas y, sobre todo, de “parámetros” para la evaluación del programa. Debemos analizar con cuidado estos últimos. No debió ser fácil su formulación y su presentación a la comunidad cultural porque con dichos parámetros el programa va a ser finalmente evaluado dentro de cuatro años.
No me parece justo negar al Programa lo positivo de tres puntos iniciales: que finalmente se ha presentado, que ha consolidado las líneas ideológicas de este gobierno en el campo de la cultura -centrado en el combate a la desigualdad y en la garantía de los derechos culturales- y que se ha aventurado a proponer objetivos y metas y, sobre todo, parámetros de evaluación a retomar al final de este gobierno. En contraparte, las definiciones de objetivos son, sobre todo, demasiado generales y no toman en cuenta el aparato institucional de que dispone la Secretaría de Cultura para organizarlos y diseñar las estrategias e incluso los objetivos y metas de bienestar.
