Los indicadores no deben utilizarse para evaluar el cumplimiento de las actividades de la Secretaría de Cultura. Pueden tener mayor utilidad si se aplican para valorar el impacto social de esas actividades en programas que contribuyan al restablecimiento de la paz social en entornos vulnerables. (Foto: Wallace Chuck en Pexels).
La política cultural evaluada por indicadores
En mis dos artículos anteriores revisamos los avances físico presupuestarios de la Secretaría de Cultura (SC) correspondientes al primer semestre del año en curso. Pretendo cerrar este tema con un análisis sobre la utilidad de los indicadores de gestión contenidos en el informe semestral y con una propuesta que me parece más adecuada y de fácil consulta.
Antes de entrar en el tema, voy a compartir un poco de lo que recuerdo sobre la manera en que se reportaban los resultados de las acciones desarrolladas por los programas gubernamentales.
Breve historia de los indicadores de desempeño
Los antecedentes de los indicadores se remontan al Presupuesto por Programas que se instrumentó en la antigua Secretaría de Programación y Presupuesto. Un elemento distintivo de este modelo lo constituían las metas físicas que se pretendía alcanzar en el ejercicio fiscal, mismas que se expresaban en números enteros, acompañados por su unidad de medida. Las metas se agrupaban en un nivel de subprograma y estos, a su vez, en un programa. Todas las metas y las cifras de gasto se complementaban con los porcentajes de desviación, positiva o negativa, respecto a la cifra programada.
En los años 90, algunas dependencias federales empezaron a utilizar y a reportar indicadores asociados al cumplimiento de las metas con la finalidad de apoyar la evaluación de sus programas. La Secretaría de Educación Pública, por ejemplo, publicó indicadores de deserción escolar y de eficiencia terminal en la Cuenta Pública. A raíz de ello los diputados emitieron en diversas ocasiones recomendaciones para que en los documentos ligados a la rendición de cuentas del proceso presupuestario se incorporaran indicadores, con la finalidad de facilitar los trabajos de evaluación del ejercicio del gasto. Se hizo poco caso a tales recomendaciones.
En la administración de Vicente Fox se dio el primer intento por incorporar relaciones porcentuales para medir el desempeño de las actividades ligadas al ejercicio de los recursos públicos con el propósito de facilitar la toma de decisiones y mejorar la transparencia en la rendición de cuentas. Los resultados no fueron del todo favorables, pero fue un buen principio.
La inclusión de indicadores de desempeño de manera formal y con un proceso bien definido se impulsó durante la administración de Felipe Calderón. La metodología aplicada se conoce como Presupuesto Basado en Resultados -PBR- y cuenta con una serie de instrumentos muy entretenidos con los cuales se identifican los problemas a atender, las acciones a desarrollar, las metas a alcanzar y la manera de medir ese alcance con indicadores porcentuales. Considero que se trata de un instrumento muy valioso, pero que es difícil de incorporar cuando una institución, como el gobierno, tiene una larga experiencia elaborando presupuestos.
De esta manera una meta física y sencilla para su seguimiento y reporte, como por ejemplo recibir un millón de visitas en un sitio web, se transformó en porcentaje de visitas al sitio web de la institución, seguido de una fórmula y la meta, invariablemente el número 100. Con ello, además de complicar la consulta para su seguimiento y/o evaluación, se restó transparencia al proceso presupuestario bajo el cobijo de la modernidad y la supuesta medición del impacto social y económico del quehacer gubernamental.
Vale la pena añadir que, durante ese sexenio el proceso presupuestario incorporó nuevos mecanismos que permitieron agilizar los trámites relacionados con la formulación, la modificación, el seguimiento y la rendición de cuentas, aprovechando las ventajas de la era digital.
En el sector cultura, es necesario que los indicadores midan el grado de utilización de la infraestructura en los ámbitos de audiencia y de capacitación. Aquí, detalle del patrimonio escultórico en el Centro Cultural Los Pinos, uno de los espacios que la SC presume con más visitantes en la actual administración. (Foto: Instagram de lizcamposphotography).
Algunos resultados en la Secretaría de Cultura
En la nota anterior revisamos los resultados del Programa Presupuestario (PP) E022, Servicios cinematográficos, el cual contiene 23 indicadores con avance, de los cuales siete son inferiores a 85 por ciento. Esas fórmulas y números cuantifican los resultados de cuatro organismos públicos ligados a la industria del cine pero solo en algunos casos es posible vincular a la meta con la unidad administrativa que la impulsó.
Por lo que se refiere al PP E011, Desarrollo cultural, mismo que acapara el 36 por ciento del presupuesto de la SC, sus actividades se reportan a través de 16 coeficientes que miden, en todos los casos, la cobertura de las actividades organizadas por la secretaría en función del porcentaje de avance respecto a la meta semestral. Del total, seis muestran un progreso menor a 85 por ciento. Dicho PP se lleva a cabo con la participación de 21 unidades administrativas.
El PP E012 Protección y conservación del patrimonio cultural concentra 24 por ciento del gasto en el sector cultural. Sus resultados se evalúan con base en cuatro indicadores, de los cuales uno tiene un avance inferior al 85 por ciento. De igual forma que en el programa anterior, los indicadores se calculan con base en el avance porcentual respecto a la meta al primer semestre.
La revisión de esos indicadores me lleva a insistir en que es necesario modificar la forma de presentar esa información por una más sencilla, transparente y objetiva, en la cual se especifique el número de acciones, proyectos o población a atender. Con ello se simplifica tanto la presentación, el seguimiento y la evaluación como las consultas de la información.
Para dejar clara la propuesta, en el cuadro siguiente se muestra del lado izquierdo la información tal y como se presenta en la actualidad bajo la metodología del Presupuesto Basado en Resultados, mientras que del lado derecho tenemos la misma información pero con un modelo similar al que se aplicaba hace más de diez años, antes del PBR. Utilicé una presentación vertical por comodidad pero en un documento oficial, dada su extensión y detalle, es mejor transponer las columnas por renglones.
En el caso de este programa, la simplificación de la presentación es extensiva a todas las metas y la dependencia cuenta con la información para reportar las metas en números enteros. Además, es posible identificar en el mismo plano a la o las unidades responsables que participaron en su consecución. En mi opinión, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público debería de revisar los indicadores de gestión de todas las dependencias y entidades federales para simplificar su presentación de acuerdo con la estructura de la columna derecha. Las ventajas de dicha presentación las enumero a continuación:
- Se agiliza su elaboración, consulta y análisis para fines de evaluación y auditoría.
- Se imprime mayor transparencia en beneficio tanto de la población en general, como del Poder Legislativo en lo particular.
- Se rompe con una herencia del modelo neoliberal.
La utilidad de los indicadores
Un documento respaldado por indicadores sin duda simplificará enormemente su revisión y análisis, y más cuando se trata de informes de resultados. Pero su uso no debe ser generalizado sino selectivo; no deben de aplicarse para dar seguimiento a las actividades sino para apoyar la evaluación sobre el cumplimiento de los objetivos de los programas, o bien para medir el impacto social o económico de las acciones.
En el caso particular del sector cultura, pienso que los indicadores deben de medir el grado de utilización de la infraestructura en los ámbitos de audiencia y de capacitación. Lo importante será clasificar los foros disponibles (abiertos o para uso comercial) y los centros de capacitación (escuelas y casas de la cultura). En cuanto al impacto social, es de esperarse que las actividades culturales contribuyan a reducir la incidencia de delitos, pero ello no puede evaluarse de manera aislada sino más bien en comparación con las zonas aledañas que no han recibido un trato especial en materia de cultura. Sería algo similar a las primeras evaluaciones del programa Progresa donde se comparaban, por ejemplo, estadísticas sobre estatura, escolaridad y estado de salud de los niños beneficiados con el programa con relación a los niños de otras comunidades que por diversas razones no fueron atendidos.
Las propuestas están contenidas en el siguiente cuadro:
Como señalé anteriormente, los indicadores deben apoyar la evaluación del cumplimiento de los objetivos, pero ello no implica que se evalúen las actividades como tal porque lo importante es que esas actividades aporten a la economía y a la paz social de las localidades donde se desarrollan.
amierhughes@yahoo.com.mx
25 de septiembre de 2019.
