Noticia al lector: Durante esta semana, Paso libre ofrece a sus lectores el acucioso análisis del doctor Nivón sobre el Programa Sectorial de Cultura 2020-2024, tanto en su concepción interna como comparándolo con las versiones elaboradas desde 1990. Su intención es posibilitar un debate serio sobre el documento y colaborar con los hacedores de políticas públicas en el campo de la cultura para mejorar su práctica.
1 Para mirar al Plan Sectorial de Cultura.
Cuando se publicó a inicios de julio el programa sectorial de cultura 2020-2024[1] se produjeron diversas reacciones que en general señalaban lagunas, deficiencias y contradicciones con lo que hemos observado y vivido en el año y medio de gobierno de Andrés Manuel López Obrador. Fueron críticas de orden práctico que enfrentaban las definiciones del programa con acciones precisas como la desaparición del Fonca y la intención de desaparecer Fidecine o con la reducción notable del gasto en servicios generales y materiales y en suministros de las distintas dependencias de la Secretaría de Cultura, según el decreto de austeridad de las dependencias de la administración pública federal del 23 de marzo de este año.[2] También se hizo mención de ausencias y falta de énfasis en algunos campos de la política cultural.
Hay, sin embargo, otra forma de considerar el Programa Sectorial de Cultura y ésta consiste en observar su manufactura, sus definiciones principales. Se trata de observar las consideraciones, diagnóstico, objetivos, estrategias, criterios de evaluación que deben contener los programas de política pública para mirar su calidad y sus posibilidades reales de guiar la acción pública. Es importante realizar este análisis en el caso de la cultura porque, a pesar de que llevamos treinta años de planeación cultural específica en el país, pareciera que no existen consensos nacionales sobre la política pública de cultura que enmarquen una acción del Estado de larga duración. Y sin embargo esto no es cierto o, al menos, no es del todo cierto. Hay continuidades notables y también hay esfuerzos por mostrar rupturas derivadas de los cambios de gobierno o incluso intentos por señalar cambios radicales de régimen. Por otra parte, debemos señalar que la elaboración de políticas públicas es una labor intelectual que requiere mesura y aprendizaje y que si queremos mejorar los planes de cultura nacionales o de las entidades federativas y municipios es importante un trabajo más mesurado y cuidadoso.[3]
La estabilidad de las políticas públicas depende de que la sociedad y los agentes responsables de las políticas públicas tengan un acuerdo claro tanto sobre los objetivos como de los medios para lograrlos. Mientras mayor lucidez haya en estas materias más estables y mayor apoyo tendrán las políticas públicas que así lo logren. En términos generales, las políticas de salud son un buen ejemplo de la confluencia de objetivos y medios aunque no es imposible, como lo estamos viendo en este periodo de gobierno, en que incluso en este campo se vivan rupturas importantes.
En el terreno de la cultura los consensos no han sido tan plenos como en salud, pero los ha habido. El mejor ejemplo es en materia de patrimonio donde el sustento institucional, la normatividad o los principales proyectos se han mantenido por años. En otros terrenos, como en la actividad cultural internacional, hay menor acuerdo y ni qué decir de aspectos más particulares como las culturas populares o los estímulos a la creación en donde hay objetivos compartidos pero los medios para lograrlos no han alcanzado total conformidad.
Al analizar los programas de política pública en materia de cultura,[4] como lo hago de forma general en este escrito, me interesa detectar innovaciones y continuidades que indicarían que la materia de la planeación cultural está consolidada a pesar de la emergencia de nuevos problemas, temas y matices que cada administración quiere dar a la política cultural. Distinguir el núcleo central de lo accesorio es importante para dar cuerpo a una escuela o una tendencia general de planeación que pueda guiar al estado mexicano en ésta y en otras materias. Por eso me propongo analizar el programa en sus diversas partes para reconocer sus innovaciones y al mismo tiempo para defender las tendencias que pueden considerar se generales y apropiadas para una planificación exitosa en el futuro inmediato.
2 Los principios de la planeación cultural.
Con menor solemnidad que otros documentos de esta administración, el cuarto párrafo del apartado “Análisis del estado actual” expresa: “A lo largo de la historia no se ha registrado ninguna transformación social que no haya sido acompañada de una renovación cultural”, una sentencia tomada del documento publicado una semana antes de las elecciones de 2018 titulado “El poder de la Cultura”.[5] El documento no se extiende demasiado en esta afirmación, pero se entiende que la tesis enmarca la política cultural de este sexenio en una transformación mayor identificada como la 4T. Pero, aunque poco solemne, es una declaración que busca poner en claro su diferencia con otros programas de cultura. Por ejemplo, el primer Programa Nacional de Cultura CSG 1990 1994, en el sexenio de Carlos Salinas de Gortari, elaborado tras la creación del Conaculta, se piensa a sí mismo de manera inaugural pero no atiende necesariamente a una transformación del país sino a los cambios que sufría la cultura en ese momento:
La política cultural del Gobierno de la República tiene como punto de partida el reconocimiento expreso de que la acelerada transformación de la sociedad mexicana en las últimas décadas, la globalización de los intercambios entre las naciones y el vertiginoso avance de la ciencia y la tecnología que caracterizan al mundo de nuestros días, han generado mayores exigencias en el campo de la cultura y las artes y, a la vez, crecientes dificultades para su promoción y difusión (II.1)
Es una diferencia interesante de dos etapas inaugurales: una de la nueva institucionalidad cultural, otra de un rumbo nuevo en la historia del país. Otro momento que pudiéramos considerar inaugural es el encabezado por Vicente Fox pues se trató del primer gobierno no priista en setenta años -si consideramos la continuidad PNR-PRM-PRI-. Su Programa Nacional de Cultura VFQ 2001-2006 se instala en la misión institucional de Conaculta pero reconoce al mismo tiempo la peculiaridad de su momento al señalar que
Es necesaria una política cultural que no esté supeditada a posturas y decisiones discrecionales de los gobernantes, que garantice las condiciones institucionales indispensables para impulsar de manera sistemática y autónoma el desarrollo cultural del país. Este proceso de institucionalización de las políticas culturales se apoyará en un esfuerzo permanente de profesionalización de los trabajadores del sector.
Señalar la necesidad de convertir a la política cultural en una genuina política de Estado pasa por el reconocimiento de la importancia de la cultura como una dimensión inherente al desarrollo (2001: 22).
Tenemos pues tres momentos inaugurales: el de la institucionalidad cultural en 1990, el del cambio de régimen priista en 2000 que aspira a producir una política cultural de estado y el de la 4T que, igualmente, aspira a consolidad en la cultura una gran transformación del país.
Otros programas se miran a sí mismos de modo diferente. Por ejemplo, para el sexenio e Ernesto Zedillo Ponce de León el Programa de Cultura EZPdeL 1995-2000[6] tiene la marca del antiguo secretario de Educación Pública y se ubica tanto como una continuidad de las políticas desarrolladas a lo largo de los años anteriores como de su papel en el terreno educativo:
La política cultural ha constituido uno de los fundamentos del Estado mexicano, en el que es posible reconocer un principio de continuidad no sólo de los esfuerzos en el campo de la cultura, sino del proyecto nacional mismo. De ahí su importancia decisiva, en estrecha vinculación con la política educativa, en un país como México, dueño de una vasta riqueza cultural y enfrentado a grandes desafíos en los distintos momentos de su historia. Es una política encauzada por definición a subrayar el papel de la cultura en el desarrollo nacional, a enriquecer los contenidos de la educación y a contribuir a la articulación de los esfuerzos de los distintos ámbitos orientados a él, fortaleciendo los valores que singularizan a México como nación (Introducción).
El Programa Nacional de Cultura del periodo del presidente Calderón FCH 2007-2014[7] trató de marcar continuidades con respecto la política cultural seguida por décadas, como también su sentido de política de Estado para los próximos años, pero ideológicamente el programa se ubicó en las definiciones de ese sexenio sobre Desarrollo Humano, que tenía al individuo como destinatario privilegiado de la acción pública. Así, en la introducción al programa se dice:
El Programa Nacional de Cultura 2007-2012 establece los objetivos, estrategias y líneas de acción para ampliar el alcance y la profundidad de las tareas públicas en la materia y lograr que cada vez más mexicanos puedan hacer de la cultura y las artes un aspecto esencial de su desarrollo humano.
Este Programa se deriva del Plan Nacional de Desarrollo, se vincula con el Programa Nacional de Educación, Cultura y Deporte y es un elemento de vital importancia para promover la conservación, el incremento y el aprovechamiento social de la riqueza cultural del país, y alcanzar en nuestra sociedad la igualdad de oportunidades para todos.
Constituye, así, la exposición detallada de las implicaciones y aplicaciones, en el ámbito cultural, de los postulados del Plan Nacional de Desarrollo y su concepción fundamental del “desarrollo humano sustentable” y, en particular, de las directrices generales y los objetivos y estrategias referidos a la cultura, dentro del tercero de sus grandes ejes de política pública, titulado “Igualdad de oportunidades”. (p 17)
El programa menos ideológico de los últimos treinta años es el del periodo del presidente Peña Nieto: Programa Especial de Cultura y Arte EPN 2014-2018[8] aunque no por ello carece de definiciones de ese orden. Se ubica en la vertiente de las acciones que en materia de política cultural ha realizado en Estado mexicano y en la constitucionalización de los derechos culturales en 2011, pero tal vez el punto fundamental del programa, siguiendo con la tónica técnica que comento, fue la observación de que
Al inicio de la presente Administración se observaron algunas deficiencias que será necesario revertir a fin de lograr acciones culturales más eficientes e integrales. Entre los aspectos más destacados en este sentido se encuentran:
- Ausencia de un proyecto integral y transversal de las instituciones y organismos culturales que potencie el quehacer cultural y evite la dispersión de recursos y la duplicidad de acciones
- Desvinculación de las tareas culturales con instituciones de otros sectores como son las relacionadas con el turismo, la economía, el desarrollo social y los asuntos internacionales
- Necesidad de mayor atención a la infraestructura cultural existente, así como de concluir nuevos proyectos de infraestructura en proceso
- Cobertura social insuficiente de las acciones culturales (capítulo I Diagnóstico).
Es decir, el programa quiere potenciar sus acciones en la transversalidad y la vinculación con instituciones de otros sectores de la administración pública.
Cada programa de cultura ha buscado su originalidad pero algunos lo han hecho vinculados a los cambios políticos que se estaban viviendo como el de Vicente Fox o el actual de Andrés Manuel López Obrador y otros lo hicieron en función de las transformaciones de la cultura o las necesidades de la planificación cultural (tabla 1).
[1] https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/563292/PSC-DOF.pdf
[2] https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5592205&fecha=23/04/2020
[3] El artículo 3 de la Ley de Planeación establece “que se entiende por planeación nacional de desarrollo la ordenación racional y sistemática de acciones que, en base al ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo Federal en materia de regulación y promoción de la actividad económica, social, política, cultural, de protección al ambiente y aprovechamiento racional de los recursos naturales así como de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y desarrollo urbano, tiene como propósito la transformación de la realidad del país, de conformidad con las normas, principios y objetivos que la propia Constitución y la ley establecen.”
[4] Los programas sectoriales de cultura se elaboraron y publicaron una vez aprobado el Plan Nacional de Desarrollo correspondiente. Hasta el sexenio de Enrique Peña Nieto, en que existió el Consejo Nacional para la Cultura y las Artes, el sector cultura dependió de la Secretaría de Educación Pública. En consecuencia, el programa de cultura, si bien era presentado por separado del de educación, era responsabilidad de esta última secretaría. Los programas de cultura de los sexenios de Ernesto Zedillo, Felipe Calderón, Enrique Peña Nieto y Andrés Manuel López Obrador se publicaron en su momento en el Diario Oficial de la Federación. El primer programa correspondiente al sexenio de Carlos Salinas y el de Vicente Fox lamentablemente no se encuentran disponibles en la red. Agradezco a nuestro editor de Paso libre, Eduardo Cruz Vázquez, su amabilidad al proporcionarme el Programa Nacional de Cultura 1990-1994.
[5] La versión “amplia” del documento está en: https://es.scribd.com/document/390892591/EL-PODER-DE-LA-CULTURA-pdf. Una edición gráfica que alcanzó mayor difusión está en https://www.elfinanciero.com.mx/elecciones-2018/el-poder-de-la-cultura-nuevo-documento-de-politicas-de-amlo. La diferencia entre uno y otro documento es que el primero tiene una introducción de Alejandra Frausto un poco más extensa.
[6] http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=4871798&fecha=21/02/1996
[7] https://www.cultura.gob.mx/recursos/acerca_de/pnc2007_20121.pdf
[8] https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/75719/PECA-2014-2018.pdf
