Noticia al lector: Durante esta semana, Paso libre ofrece a sus lectores el acucioso análisis del doctor Nivón sobre el Programa Sectorial de Cultura 2020-2024,tanto en su concepción interna como comparándolo con las versiones elaboradas desde 1990. Su intención es posibilitar un debate serio sobre el documento y colaborar con los hacedores de políticas públicas en el campo de la cultura para mejorar su práctica.
3. Sobre las condiciones normativas e institucionales.
Los procesos de planeación de las políticas públicas se sujetan a disposiciones establecidas en distintas normas las cuales regulan los objetivos, los procesos administrativos y su papel en la gestión estatal materia, por ejemplo, de presupuestación, rendición de cuentas o participación ciudadana. La planeación urbana es un buen ejemplo porque nos permite ver las disposiciones procesuales que debe satisfacer, es decir, su periodicidad, la participación de los ciudadanos, el organismo responsable de su elaboración y/o aprobación, su contenido y el papel en la administración pública para la gestión del territorio. En otras palabras, los ciudadanos requieren de la planeación urbana para tomar decisiones y los gobiernos deciden muchas de sus acciones en función del mismo instrumento.
La elaboración del Plan Nacional de Desarrollo (PND) es una disposición constitucional que está normada en la Ley de Planeación. El contenido, los tiempos y su papel en la gestión pública están definidos en ese ordenamiento y es el punto de partida y el referente básico de la planeación secundaria, es decir, de los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales del conjunto de la administración pública. Hay otros ordenamientos, como la misma Constitución de la república, que tiene un papel relevante en la definición de los distintos poderes y organismos del Estado que se relacionan con la planeación pública, así como los derechos de los ciudadanos a participar en la planeación y en la evaluación de ésta. Hasta antes de la creación de la Secretaría de Cultura, el ordenamiento que definía la función del organismo responsable de la de la política cultural era el Decreto de Creación del Consejo Nacional para la Cultura y las Artes del 7 de diciembre de 1988. A partir de la creación de la Secretaría de Cultura es la Ley Orgánica de la Administración Pública, en particular el artículo 41 bis.
También hay otras normas que tienen un sentido específico en tanto que tratan de aspectos precisos relacionados con la planeación de las políticas públicas ya que marcan las obligaciones de los distintos entes públicos que intervienen en la ejecución de los programas, definen sus acciones y los derechos de los ciudadanos ante éstas últimas, por ejemplo, la Lay Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos Artísticos e Históricos o la Ley Federal del Derecho de Autor.
Mención especial merecen las convenciones internacionales firmadas por México pues según la reforma constitucional de 2011 en materia de derechos humanos, “Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia” (art 1). El convencionalismo internacional es entonces una legislación específica que no determina procesos o define funciones o atribuciones de los organismos públicos sino refiere a los derechos o garantías de los ciudadanos, las cuales deben ser interpretadas por el Poder Judicial y en general por los organismos del estado mexicano. Esto nos remite a la Carta Universal de Derechos Humanos de 1948 y a los numerosos instrumentos específicos a los que nuestro país se ha adherido en los más de 70 años de funcionamiento de la carta universal, así como los derivados de la Organización de Estados Americanos. Su importancia es enorme pero su papel en la organización de la administración pública y en la planeación requiere de un trabajo de interpretación y adaptación a nuestro sistema de gobierno.
El Programa Sectorial de Cultura 2020-2024 es el documento que refiere con mayor amplitud el entramado normativo de la planeación en México: 37 disposiciones. No sólo se trata de números, el documento consigna con claridad que su espíritu es hacer efectivos y garantizar los derechos culturales como consta en numerosos párrafos. Resulta interesante que el documento de planeación del sexenio anterior no hiciera referencia a los derechos culturales cuando ya estaba plenamente en el debate público tanto a nivel federal como las entidades federativas.
También es notable que otros programas tengan pocas referencias a la normatividad. En todos ellos el punto de partida es el Plan Nacional de Desarrollo (PND) pero a lo más que hacen alusión es a la Constitución de la república, la Ley de Planeación, el Decreto de Creación de Conaculta o la Ley General de Educación. No puedo decir que esta enorme diferencia entre el programa vigente y los cinco anteriores se deba a que en esta última administración haya mayor preocupación por la normatividad en materia de cultura, pero sí mayor preocupación por enmarcar la acción del estado en la ya muy amplia normatividad cultural y, sobre todo, en el entramado de los derechos culturales que tienen en el convencionalismo internacional su principal basa. Por otra parten, en los documentos anteriores, la común y casi única referencia al Plan Nacional de Desarrollo como fundamento de la planificación cultural implica, la obligada coherencia de la planeación cultural con los objetivos generales de la administración sexenal aunque a veces pueda decirse que es una simplemente referencia técnica de la planificación cultural.
Además de la normatividad, el entramado institucional es otra base de la planeación cultural en la medida en que las acciones que disponen los programas deben ser ejecutadas por entidades específicas. Puede establecerse un principio general de que la minuciosidad de un programa debe incluir la especificación de la entidad responsable. Viceversa, mientras menos específico sea un programa acerca del actor responsable de una estrategia o actividad, más abstracto y difuso es y menos viable en su ejecución. Se trata, desde luego, de una tendencia que no es necesariamente fatal, pero es indicativa de la especificidad de los programas y del control que se quiere tener sobre éste. En este sentido, el Programa Sectorial de Cultura 2020-2024 es sumamente deficiente. Prácticamente no hay menciones específicas a los organismos culturales. En las primeras páginas del programa hay un listado de leyes que componen el Marco Jurídico Nacional y otro de Siglas y Acrónimos. En el primero se hace mención de algunos organismos, pero debemos observar que la mención de la Ley Orgánica del INAH o del INBAL no equivale a la mención específicas de estas instituciones. Lo mismo sucede con la indicación de acrónimos como EFICINE, FIDECINE, FONART, FONCA, FOPROCINE, IMCINE e INALI que jamás aparecen en el cuerpo del programa. Algunos organismos son mencionados en el “Anexo: Términos comunes utilizados por organismos y áreas del Sector Cultura” como el Instituto Nacional de Antropología e Historia en las voces “Catálogo”, “Registro” y “Zona arqueológica abierta al público”, el Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura en la voz “Registro”. Estas menciones como las de otros organismos, no forman parte del programa de cultura en sentido estricto. En términos realmente programáticos o de diagnóstico son pocos los organismos o dependencias involucradas con claridad: Radio Educación, Fondo Nacional para la Cultura y las Artes y Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanías.
Tenemos entonces una paradoja muy interesante en el Programa Sectorial de Cultura 2020-2024: se hace una amplísima mención del entramado normativo del programa y una pobrísima presentación de su sustento institucional. Ambas afirmaciones pueden matizarse. La presentación de 37 ordenamientos jurídicos nacionales e internacionales no son retomados en el texto salvo de manera general. La no mención del entramado institucional de la Secretaría de Cultura tampoco indica necesariamente que se esté planificando en el aire, pero ambos datos son indicativos de un modo de planificar diferente que se puede observar con más claridad en el diagnóstico y la proposición de estrategias.
